¿Una confrontación antitécnica o una materialización del derecho al acceso de la justicia?
“El pueblo sólo es soberano el día de las elecciones.”
Castelao.
“Más cuesta mantener el equilibrio de la libertad que soportar el peso de la tiranía.”
Simón Bolívar
INTRODUCCIÓN
Con
la aparición de la Ley 1437 de 2011, surgieron varios cambios en materia contenciosa
administrativa, y se definieron otros conceptos, como es el caso de los “actos
administrativos definitivos” que una vez al tratar de ser aplicados al caso
concreto generan conflictos de aplicación y de interpretación.
Pus
toda nueva normativa trae inevitablemente una carga filosófica y provoca nuevas
interpretaciones, y así no les guste a muchos colegas, no se puede llamar a
engaños, una cosa es evocar y otra muy distinta es invocar. Una cosa era la Constitución
de 1886 con su carga ideológica donde se estructuro la anterior acción de
nulidad electoral y, otra muy distinta
es la Carta política de 1991, que genero jurisprudencia y nuevos criterios que
permitieron crear un medio de control electoral y en ese orden de ideas obedecen
a realidades históricas distintas. Y por ende, las normas que se expidieron
durante la vigencia de cada una de ellas, inevitablemente se someten a espíritus
diferentes así una norma siga vigente durante la creación de una nueva
constitución.
I.
DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO
Uno
de estos conceptos contenido en el CPACA
se refiere a los actos definitivos que sin lugar a dudas cambio la
aplicación de la función administrativa y se refiere al mismo de la siguiente
manera; “Articulo 43. ACTOS DEFINITIVOS.
Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del
asunto o hagan imposible continuar la actuación.”[1]
Ahora
para complementar y desarrollar el concepto se hace necesario tener en cuenta
las opiniones de lo que esta -categoría jurídica- significa para algunos doctrinantes
nacionales como Ayala Caldas; él se
refiere al acto administrativo
definitivo o final como; “…aquellos en los cuales se concluye un
procedimiento administrativo realizando la finalidad última o inmediata de la
ley. Son los actos básicos de la administración que implican el ejercicio de
una función administrativa.”[2] Mientras tanto, de otro lado, hay otro tratadista como el profesor Libardo Rodríguez quien
se refiere a la misma figura en los
siguientes términos: “los actos administrativos o principales son los que
contienen la decisión propiamente dicha.”[3]
Nótese
que de lo anteriormente citado es importante resaltar dos cosas a saber:
En primer
lugar, que la “decisión” que se tome con la actuación administrativa es lo más
relevante para la administración, en otras palabras, lo que le interesa al derecho administrativo
es que el asunto de que trate el acto administrativo sea resuelto y de manera
estable y permanente. En segundo lugar, e igualmente importante resulta claro que
el modo en que se concluye el procedimiento administrativo es transcendental ya
que es la manera en que se concreta la función administrativa.
Así
pues, lo que se observa es que no hay una única interpretación sobre esta categoría jurídica, y que naturalmente por su
relevancia va a afectar a todos los actos administrativos, pues si bien es
cierto, la decisión de fondo impone un criterio legal, el cual afecta de manera
directa el efecto o consecuencia del proceso administrativo al momento de tomar
una decisión, también lo es la circunstancia de que la forma en cómo se llega a
esas decisiones administrativas afecta e influye las consecuencias mismas del
acto administrativo, ya que puede terminar fatalmente en algún tipo de
violación al ordenamiento legal, bien sea por modo o forma.
II.
DE LA NULIDAD ELECTORAL
De
esta situación no se escapan los actos administrativos que son propios de la
“nulidad electoral”, así para ilustrar
mejor la situación lo conveniente es observar de manera sumaria la evolución
normativa de la misma o mejor aún confrontarla con el anterior régimen procesal
y la manera en el que el asunto se ha manejado en el tiempo que lleva de
vigencia la ley 1437 de 2011, para lo cual se distinguirán dos periodos o
momentos a saber:
El
primer momento, se remite a la anterior norma y su artículo 227 del Decreto 01 de 1984, que
señalaba lo siguiente; “artículo 227. Posibilidad de concurrir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Podrá cualquier persona ocurrir
en demanda directa por la vía jurisdiccional contra los actos de las
corporaciones electorales para que se anulen, o se rectifiquen, modifiquen,
adicionen o revóquenlas resoluciones de esas corporaciones electorales por
medio de las cuales se declare indebidamente alguna nulidad, o se computen
votos a favor de ciudadanos que constitucional o legalmente no sean elegibles,
o se hubiere dejado de computar un registro, o se haya alterado o cambiado el
nombre de uno o varios ciudadanos.”[4]
Y, el
segundo momento se refiere al artículo 139 de la ley 1437 de 2011, que señala
lo siguiente; “Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de
elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de
nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden.
Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer
vacantes en las corporaciones públicas.
En
elecciones por voto popular, las
decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre
reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios,
deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante
deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las
irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección. (Subrayado y
negrilla fuera del texto)
En
todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser
controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los
derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.”[5]
Para
ser más claro el tema, nótese que se da
un cambio sustancial sobre la manera en que se concibe la nulidad electoral y
el medio de control de nulidad electoral, pues es evidente que hay una
transición; ya que en este último ordenamiento jurídico “nacen dos obligaciones”
para ser demandadas, en primer lugar, la obligación que genera el acto administrativo
que declara la elección y, adicionalmente, en segundo lugar, también nace la obligación de demandar las otras
decisiones (actos administrativos) que patrocinen las autoridades electorales
con el fin de definir las reclamaciones que nazcan del debate electoral.
Ahora,
el nuevo escenario legal muestra que el anterior artículo genera un conflicto
de interpretación, que se estructura en la confrontación con el artículo 281
del CPACA que dice lo siguiente: “En
una misma demanda no pueden acumularse causales de nulidad relativas a vicios
en las calidades, requisitos e inhabilidades del elegido o nombrado, con las
que se funden en irregularidades en el proceso de votación y en el escrutinio.
La indebida acumulación dará
lugar a la inadmisión de la demanda para que se presenten de manera separada,
sin que se afecte la caducidad del medio de control.”[6] (Subrayado fuera del
texto)
Si
observa con detenimiento se podría decir que hay una fluctuación normativa entre
el inciso segundo del artículo 139 y el inciso primero del artículo 281 del
CPACA, la cual se ilustra de una forma confusa, ya que de un lado, nos está
diciendo que las decisiones que adopte la autoridad administrativa deberán
demandarse junto con el acto de elección, y de otro lado, parafraseando el
articulo 281, señala que en una misma
demanda “no es posible acumular causales de nulidad relativas”. Y esto genera
incertidumbre.
Lo anterior
sin lugar a dudas genera un conflicto de interpretación.
Para
ilustrar este punto, es necesario remitirse a algunos autores como Palacio Hincapié,
y, parafraseándolo un poco, lo que él dice es que se presenta una es una “disposición antitécnica”, porque; “no
se da una acumulación de pretensiones, más bien lo que se da es la acumulación
de causas petendi, pues se prohíbe que en una misma demanda pueda solicitarse
la nulidad de una elección por vicios que impidan que la elección recaiga sobre determinada persona, ya sea por
ausencia de calidades o requisitos o porque este inhabilitada, con la nulidad
por vicios en el proceso de votación y en los escrutinios.”[7]
Lo
que se evidencia según este autor, es a que a “pesar de que se presente
acumulación de causas de nulidad, el juez inadmitirá la demanda, para que el
actor las presente en demandas separadas, sin que afecte la caducidad del medio
de control.” Y continua diciendo; “…en este caso, aunque la norma no lo diga, se debe entender que si el actor cumplió
con la exigencia del requisito dentro del término señalado, ambas demandas
fueron presentadas oportunamente, para efectos de la caducidad, tal como se
previó en el inciso 2 de la norma citada”.[8] (Subrayado fuera del
texto)
Ahora
bien, sobre el mimo punto el Doctor Garzón Martínez también plantea un problema
de interpretación similar sobre estas normas y, lo expone de la siguiente manera: “…si a efectos
de cumplir con el requisito de individualización de las pretensiones en
materia electoral, debe el demandante en los supuestos de respuesta expresa negativa a su
reclamación previa ante la autoridad electoral, demandar las dos decisiones
administrativas; es decir a) la decisión previa mediante la cual de manera
expresa le niegan la reclamación formulada y b) la decisión administrativa
subsiguiente que materializa la declaración de elección.”[9]
Y es
en este punto, donde aparece en escena la injerencia que tiene lo definitivo del
acto pues en ese orden de ideas, parafraseando
al Doctor Garzón, se presenta una nueva
concepción de frente al “acto
administrativo definitivo” el cual se
sustenta en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, pues como “el acto
administrativo mediante el cual el organismo electoral, responde , negando la
solicitud, ni tiene la calidad de resolver de fondo ( la elección o no
elección), tampoco, impide o imposibilita que se continúe con la actuación; por
el contrario es un acto administrativo que resuelve una solicitud a efectos de
cumplir un presupuesto procesal de la
acción electoral; cuyo control de legalidad
no es individual, sino por el contrario su estudio se debe realizar; al
analizar la legalidad del acto administrativo definitivo de fondo, es decir, el
acto que a pesar de la reclamación presentada por los ciudadanos, declara la
elección popular.”[10]
Lo que
para Palacio Hincapié es una “aplicación
antitécnica”[11]
de las normas procesales, para Garzón Martínez sería una materialización del
derecho al acceso de la justicia, que lo eleva el tema al “rango constitucional”.
Ahora
si se demanda el “acto administrativo
definitivo” los anteriores actos serán preparatorios y en ese orden de ideas,
lo que se demandaría seria solamente un acto que es el que concluye la
actuación administrativa electoral.
En
otras palabras, lo que se hace es darle mayor importancia al derecho sustancial
y el contenido definitivo del acto administrativo electoral, que crea una
situación jurídica subjetiva, pues lo relevante es la consolidación de una
elección y los otros actos serán previos
o preparatorios pues estructuran esa declaración y se consolidad esa decisión.
III.
OTRO ASPECTO A TENER EN CUENTA.
Ahora
bien otra explicación adicional que coadyuva en este conflicto, es lo que se
encuentra establecido en el artículo 163
del CPACA que se refiere a la individualización
de las pretensiones en la siguiente forma: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe
individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la
administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
Cuando
se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad
de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.”
De
la lectura sumaria de esta norma se podría llegar a pensar que hay una carga
procesal consistente en que el demandante tiene la obligación de individualizar
los actos administrativos de fondo que declaran las elecciones y, adicionalmente,
aquellos actos administrativos preparatorios, intermedios que finalizan la
actuación administrativa.
Para
finalizar, de esta investigación breve y sumaria donde se confrontan dos
autores nacionales y dos regímenes nacionales nace un interrogante que se
presenta frente al tema electoral y es -¿Cuál es el real alcance de los actos
administrativos preparatorios frente a los definitivos que declaran una
elección?-, ¿Sera que se realizó la transición de un contenido meramente técnico de la norma
a una materialización del derecho al
acceso de la justicia?
En
lo personal me atrevería a pensar que si, dado que la única forma de garantizar
el verdadero ejercicio de la democracia es no torpedear el acceso legítimo a la
justicia, pues si se quiere libertad lo más importante tener un orden normativo
justo, oportuno y coherente que
garantice el cumplimiento del derecho sustancial y no se dedique a la
protección de las formas.
Por Jonathan Delgado.
[1]
Ley 1437 de 2011 Art 43.
[2]
AYALA CALDAS, Jorge Enrique, Elementos De Derecho Administrativo General, Bogotá Ediciones Doctrina Y Ley LTDA
1999, pág. 300.
[3]
RODRÍGUEZ LIBARDO, Derecho Administrativo General Y Colombiano, Bogotá
Editorial Temis S.A. 2011, pág. 302.
[4]
Decreto 01 de 1984.
[5] Ley
1437 de 2011.
[6]
Ley 1437 de 2011.
[7]
PALACIO HINCAPIE JUAN ANGEL, Derecho Procesal Administrativo, Octava Edición
Librería Jurídica Sánchez R Ltda. Bogotá 2013 pág. 405
[8]
PALACIO HINCAPIE JUAN ANGEL, Derecho Procesal Administrativo, Octava Edición
Librería Jurídica Sánchez R Ltda. Bogotá 2013 pág. 495
[9]
GARZON MARTINEZ JUAN CARLOS, El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo
Ediciones Doctrina Y Ley Bogotá Colombia Ltda. 2014
[10]
GARZON MARTINEZ JUAN CARLOS, El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo
Ediciones Doctrina Y Ley Bogotá Colombia Ltda. 2014
[11]
“…la pretensión debe contener la solicitud de nulidad del acto de nombramiento
o de elección y no los actos intermedios que conducen a la misma. Si existe
acto de confirmación, debe incluirse en la pretencion de nulidad” PALACIO
HINCAPIE JUAN ANGEL, Derecho Procesal Administrativo, Octava Edición Librería
Jurídica Sánchez R Ltda. Bogotá 2013 pág. 495
